開欄語

3月12日，十四屆全國人大四次會議表決通過《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典》。這是我國首部生態(tài)環(huán)境領域的基礎性、綜合性法典，標志著中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境法律體系實現(xiàn)從分散立法到體系集成、法典編纂的歷史性跨越，是新時代生態(tài)文明法治建設的重要里程碑。

為深入學習宣傳貫徹習近平法治思想、習近平生態(tài)文明思想，加強生態(tài)環(huán)境法典普法宣傳工作，《法治日報》即日起開設“生態(tài)法論”專欄，邀請理論界、實務界專家圍繞法典的立法價值、體系構造、制度創(chuàng)新、司法適用及協(xié)同實施等重點問題進行深度解讀。敬請關注。

□ 生態(tài)法論

□ 孫佑海 （天津大學法學院院長、全國人大常委會生態(tài)環(huán)境法典編纂工作專班專家委員會委員）

隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題的復雜性、綜合性日益凸顯，分散的單行法體系逐漸顯現(xiàn)諸多弊端：法律規(guī)范之間存在沖突、銜接不暢，監(jiān)管權責劃分模糊，新興領域法律空白凸顯，難以適應新時代生態(tài)環(huán)境保護“系統(tǒng)治理、協(xié)同治理、源頭治理”的現(xiàn)實需求。

生態(tài)環(huán)境法典的編纂，正是為擺脫上述立法困境、回應時代需求而啟動的重大立法工程。生態(tài)環(huán)境法典并非簡單的法律條文匯編，而是以習近平生態(tài)文明思想為引領，通過對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的系統(tǒng)性重構與升級，其公布將推動生態(tài)環(huán)境法治建設邁上新臺階，成為中國生態(tài)環(huán)境立法史上的重要里程碑。

破解立法碎片化，構建系統(tǒng)科學的生態(tài)環(huán)境法治體系

立法體系的系統(tǒng)性、科學性，是法治有效實施的前提。編纂生態(tài)環(huán)境法典的核心價值之一，就是通過“法典化”整合，構建系統(tǒng)完備、邏輯嚴密、協(xié)調統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法律體系，這是其成為生態(tài)環(huán)境立法重要里程碑的根本體現(xiàn)。

一、實現(xiàn)立法理念的系統(tǒng)性升級

以往的單行法，多側重某一特定領域的污染治理或資源保護，缺乏統(tǒng)一的立法理念引領。生態(tài)環(huán)境法典首次確立了“預防為主、系統(tǒng)治理、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、公眾參與、損害擔責”的基本原則，將生態(tài)環(huán)境的整體保護、系統(tǒng)保護貫穿法典全文，實現(xiàn)了“主動保護”“系統(tǒng)治理”的理念升華，為我國生態(tài)環(huán)境立法提供了統(tǒng)一的價值遵循，引領生態(tài)環(huán)境法治建設向系統(tǒng)化、科學化方向發(fā)展。

二、完成法律規(guī)范的體系化整合

生態(tài)環(huán)境法典編纂采取了適度法典化的模式，分三類情況分別處理。第一類情況：將現(xiàn)行的環(huán)境保護法等10部相關法律經編訂纂修，全部納入法典。法典公布后，這10部法律不再保留。第二類情況：將現(xiàn)行的有關生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)方面和循環(huán)經濟、節(jié)約能源等方面的20余部法律，擇其要旨要則納入或者體現(xiàn)到法典之中。這些法律在法典公布后將繼續(xù)保留。第三類情況：考慮應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求，在目前尚未制定專門法律的情況下，在法典中作出一些原則性、引領性規(guī)定，以體現(xiàn)法典的時代性、前瞻性。一方面，總則編作為“公因式”的提取，明確了生態(tài)環(huán)境的定義、立法目的、基本原則、監(jiān)管體制等核心內容，為各分則編提供統(tǒng)一指引；另一方面，分則編按照“污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展”的布局，分別規(guī)范不同領域與生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用保護相關的行為，實現(xiàn)了“總則統(tǒng)領、分則細化、整體協(xié)同”的體系架構。這種整合并非簡單的條文疊加，而是對法律規(guī)范的重構與優(yōu)化，使我國生態(tài)環(huán)境立法從“分散立法”走向“體系立法”，改變了以往多法并存、重復沖突的局面。

三、填補新興領域的立法空白

生態(tài)環(huán)境法典立足前瞻性立法思維，首次將綠色低碳發(fā)展、應對氣候變化、生物安全等新興領域納入法典規(guī)范，設立“綠色低碳發(fā)展”編，建立碳達峰碳中和、碳排放權交易、溫室氣體減排等核心制度；針對新能源汽車廢舊動力電池、光伏組件、風電機組葉片等新能源廢棄物的爆發(fā)式增長，法典強化生產者責任延伸制度，讓動力電池生產企業(yè)不僅要管“造”，還要管“收”、管“用”、管“廢”，確保綠色產業(yè)從誕生之日起就走上規(guī)范、可持續(xù)的發(fā)展軌道，填補了我國在這些領域的立法空白。同時，法典對生態(tài)保護紅線、生態(tài)環(huán)境損害賠償、新污染物治理、環(huán)境公益訴訟等新型制度進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境立法與時代發(fā)展的同頻共振，為新興領域的生態(tài)環(huán)境保護提供了明確的法律依據，彰顯了我國生態(tài)環(huán)境立法的前瞻性與創(chuàng)新性。

完善核心制度，構建權責清晰的生態(tài)治理機制

制度是法治的核心，生態(tài)環(huán)境法治的效能發(fā)揮，關鍵在于構建科學合理、權責清晰、剛性有力的核心制度體系。生態(tài)環(huán)境法典在整合現(xiàn)有制度的基礎上，對核心制度進行了系統(tǒng)性完善與創(chuàng)新，構建權責清晰、協(xié)同高效、剛性有力的生態(tài)治理機制，這是其成為立法重要里程碑的核心支撐。

一、明確統(tǒng)一的監(jiān)管體制，破解權責交叉難題

生態(tài)環(huán)境法典確立了生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制，細化了中央與地方、各部門之間的權責邊界，建立了跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制。同時，法典將生態(tài)環(huán)境保護目標責任制、考核評價、生態(tài)環(huán)境保護督察等制度規(guī)范化，破解了以往權責交叉、責任懸空的監(jiān)管困境，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的規(guī)范化、科學化。

二、整合核心治理制度，形成科學治理體系

生態(tài)環(huán)境法典以“預防—管控—救濟—修復”為邏輯主線，整合排污許可、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價、生態(tài)修復、損害賠償、環(huán)境公益訴訟等核心制度，形成科學的治理體系。一方面，強化源頭預防，將環(huán)境影響評價、排污許可作為核心管控手段，明確排污許可的核心地位，規(guī)范環(huán)評、監(jiān)測、執(zhí)法、法律責任全流程，實現(xiàn)對污染物排放的全過程管控；另一方面，完善救濟與修復機制，細化生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則，優(yōu)化檢察公益訴訟、社會組織公益訴訟的主體資格與程序銜接，建立生態(tài)修復的長效機制，實現(xiàn)“污染治理、生態(tài)保護、損害賠償”有機統(tǒng)一。

三、強化法律責任剛性，提升法治威懾力

法律的生命力在于實施，而法律責任的剛性是法律實施的保障。生態(tài)環(huán)境法典對法律責任體系進行了統(tǒng)一與強化，按違法類型、危害后果、主觀過錯統(tǒng)一處罰基準，強化按日連續(xù)處罰、限制生產、停產整治等剛性手段，加大對數據造假、環(huán)評弄虛作假等違法行為的懲戒力度；同時，強化民事、行政、刑事責任的銜接機制，避免重復處罰或處罰漏洞，實現(xiàn)了“過罰相當、權責統(tǒng)一”。法律責任體系的完善，大幅提升了生態(tài)環(huán)境法典的威懾力，為生態(tài)環(huán)境法律的有效實施提供有力保障。

引領價值轉型，彰顯新時代生態(tài)保護的法治擔當

立法不僅是制度的構建，更是價值的引領。生態(tài)環(huán)境法典的編纂，不僅完善了生態(tài)環(huán)境法治體系與核心制度，更承載著新時代我國生態(tài)環(huán)境保護的價值追求，引領全社會生態(tài)環(huán)保理念的轉型，彰顯我國推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的法治擔當，這是其成為立法重要里程碑的精神內核。

一、彰顯“預防為主、生態(tài)優(yōu)先”的價值導向，推動發(fā)展理念轉型

生態(tài)環(huán)境法典將預防為主、生態(tài)優(yōu)先作為重要原則，貫穿法典的每一個章節(jié)、每一條條款，打破了以往“先發(fā)展、后治理”的傳統(tǒng)理念，確立了“生態(tài)興則文明興”的發(fā)展邏輯。這種價值導向的轉變，不僅體現(xiàn)在法律規(guī)范的設計上，更將引導各級政府、企業(yè)、公民樹立正確的發(fā)展理念，推動經濟社會發(fā)展方式向綠色低碳轉型，實現(xiàn)生態(tài)保護與經濟發(fā)展的協(xié)同共進，為生態(tài)文明建設提供強大的價值引領。

二、強化“公眾參與”的制度保障，凝聚生態(tài)治理合力

生態(tài)環(huán)境保護是全社會的共同責任，公眾參與是生態(tài)治理的重要力量。生態(tài)環(huán)境法典專門細化了公眾參與的制度設計，明確公眾的環(huán)境知情權、參與權、監(jiān)督權，規(guī)定了環(huán)境信息公開、公眾意見征求、舉報獎勵等具體制度，為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護提供了明確的法律途徑。這種制度設計，能夠充分調動公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，凝聚政府、企業(yè)、公民的治理合力，形成“共建共治共享”的生態(tài)治理格局。

三、對接國際環(huán)境法，展現(xiàn)中國生態(tài)治理的大國擔當

生態(tài)環(huán)境問題是全球性問題，需要各國合力協(xié)同治理。生態(tài)環(huán)境法典立足全球視野，積極吸納國際環(huán)境法的重要經驗，將推動構建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系等重大理念融入法典內容，明確我國在應對氣候變化、生物多樣性保護、海洋環(huán)境保護等領域的國際義務，推動國際環(huán)境義務向國內法轉化。這種立法安排，不僅完善了我國生態(tài)環(huán)境法律體系，更展現(xiàn)了我國積極參與全球生態(tài)治理、推動構建人類命運共同體的大國擔當，提升了我國生態(tài)環(huán)境法治的國際影響力。

生態(tài)環(huán)境法典的編纂與實施，是我國生態(tài)環(huán)境立法史上的重要里程碑，其重大意義不僅體現(xiàn)在立法形式的創(chuàng)新與法律體系的完善，更體現(xiàn)在制度構建的突破與價值理念的引領。生態(tài)環(huán)境法典的頒布施行，并非生態(tài)環(huán)境立法的終點，而是我國生態(tài)環(huán)境法治建設的新起點。未來，隨著法典的施行，還需進一步完善配套法規(guī)規(guī)章、強化執(zhí)法司法力度，確保法典的各項規(guī)定真正落到實處，以推動我國生態(tài)環(huán)境法治建設邁向更高水平，為強國建設和共建清潔美麗世界作出更大貢獻。